Någonstans att bo

Nuläge – situationen idag

Malmö har, liksom andra storstadsregioner, haft en hög befolkningstillväxt sedan många år tillbaka. Malmös befolkning har ökat under 30 år i rad sedan 1985, och det senaste decenniet har tillväxttakten legat på mellan 5000-5700 nya invånare varje år. Malmös befolkningstillväxt förväntas utifrån den reviderade befolkningsprognosen öka med i genomsnitt 3100 personer fler per år än vad som prognostiserats i den ursprungliga befolkningsprognosen. Sysselsättningsgraden har ökat något i Malmö sedan 2009, och arbetslösheten stabiliserats, men samtidigt uppbär många hushåll ekonomiskt bistånd och många människor har inte tillräcklig köpkraft för att kunna hyra eller köpa ett boende.

Den gemensamma nämnaren för gruppen strukturellt hemlösa är att de inte har ekonomiska förutsättningar eller kontakter och nätverk för att konkurrera på bostadsmarknaden och därför inte har möjlighet att på egen hand lösa sitt boende. Den strukturella hemlösheten har stigit i Malmö sedan 2009. Bristande förankring på arbetsmarknaden och bostadsmarknaden är idag den vanligaste orsaken till hemlöshet och bara en liten andel av de hemlösa har idag missbruks- och beroendeproblem eller psykisk eller fysisk ohälsa. Samma utveckling ses i ett nationellt perspektiv. Andelen hemlösa i Malmö är högst i åldersgruppen 25-39 år och av storstäderna har Malmö den högsta andelen föräldrar som är hemlösa. Majoriteten av barnfamiljerna utan egen bostad hör till gruppen strukturellt hemlösa och 98 procent av de hemlösa barnen finns i familjer utan sociala problem. Andelen strukturellt hemlösa  män är något högre än andelen strukturellt hemlösa kvinnor men skillnaderna har minskat sedan 2009 och skiljer sig påtagligt från skillnaderna mellan socialt hemlösa kvinnor och män där kvinnornas andel är betydligt lägre.

Faktorer som påverkat utvecklingen
Flera faktorer har bidragit till nuläget gällande strukturell hemlöshet. Det handlar bland annat om omställning av ekonomiska förutsättningar – slopade subventioner och omställning till marknadsmässigt styrt byggande, utträngningseffekter på bostadsmarknaden, strängare hyresvärdar, dåligt utnyttjande av beståndet, många debutanter på bostadsmarknaden och relativt låg sysselsättningsgrad. Några av dessa faktorer diskuteras nedan.

Majoriteten av Malmös hemlösa hade kunnat få ett eget hyresavtal och klara ett eget boende utan stöd från socialtjänsten om bostadsmarknaden hade varit i balans. Den främsta orsaken till bostadsbristen är att det inte har byggts bostäder i tillräcklig omfattning för att svara mot befolkningsökningen i Malmö. Detta har lett till en bostadsbrist i staden och bristen är störst när det gäller hyresbostäder med rimliga hyresnivåer. Anledningen till att det inte har byggts i större omfattning är att efterfrågan inte funnits på de bostäder som marknaden har velat eller kunnat leverera samt att bostadsbyggandet är konjunkturkänsligt, och är i hög grad relaterat till arbetsmarknaden.
Diskussionen kring hemlöshet är en annan idag än vad den varit tidigare, från att handla om ”sociala problem” till ”strukturella förutsättningar”. Arbetsmarknad, bostadsmarknad, hyressättning och kraftig befolkningstillväxt är faktorer som påverkat utvecklingen.

Bostadspolitikens inriktning och medel har förändrats vid ett antal tillfällen sedan 30-talet. Efter kriget och fram till 90-talet låg fokus på att bostadsproduktionen skulle vara en skyddad sektor med statliga regleringar. Kommunalt reglerad tilldelning av mark och olika typer av stöd ökade. Fokus var hela bostadsmarknaden och inte särskilda hushållskategorier eller upplåtelseformer. Allmännyttan har sedan sin tillkomst präglats av att bygga för alla och inte specifika grupper.

Mellan 1980-talet och fram till år 2000 inträffade ett antal ekonomiska händelser som påverkat förutsättningar på den svenska bostadsmarknaden påtagligt. Sveriges djupa ekonomiska kris under början av 1990-talet fick svåra konsekvenser för bostadsmarknaden. 1990 års skattereform hade redan inneburit högre kostnader för boendet även om detta till viss del hade kompenserats med lägre inkomstskatt för hushållen. De nödvändiga statliga budgetåtstramningarna som var en följd av krisen innebar bland annat att systemet med en av staten ”garanterad ränta” för bostadslån avskaffades. Bostadsbyggandet föll kraftigt både till följd av skattereformens effekter och i än högre grad till följd av den ekonomiska krisen som också innebar hög arbetslöshet och fallande reallöner.

I mitten av 1990-talet befann sig bostadsmarknaden i en helt ny situation. Finansiering av nyproduktion skedde nu på den ordinarie kreditmarknaden. Kreditrisken hade flyttats från stat och kommun till fastighetsägare och hushållen.

De förändringar som skett kring en avreglerad marknad och minskad statlig inblandning har kommit att påverka förutsättningarna på bostadsmarknaden.

Det har under ett antal år även ställts höga krav på individen på den reguljära bostadsmarknaden. Malmö kommunala bostadsbolag (MKB) har till exempel ställt krav på att en hyresgäst måste tjäna två gånger hyran för att få lov att hyra. Kraven har det senaste året sänkts till 1,5 gånger inkomsten. MKB godkänner även försörjningsstöd som inkomstkälla vilket de allra flesta privata hyresvärdar inte gör.

Med en påtaglig bostadsbrist har de tekniska förvaltningarna i Malmö stad under senare år huvudsakligen lagt fokus vid den del av bostadsförsörjningen som handlar om att skapa långsiktiga förutsättningar för ett ökat och varierat bostadsbyggande, men staden har även arbetat med det befintliga beståndet genom till exempel Boplats Syd och med sociala aspekter genom till exempel LiMa.

Genom Malmökommissionens huvudsakliga fokus på att minska skillnader i hälsa, har de sociala aspekterna kring bostadsfrågan kommit mer på agendan. Bostadsförsörjningsfrågan förutsätter i högre grad diskussioner om till exempel vilka krav det är möjligt att ställa på marknaden gällande sådant som upplåtelseform och hyresregleringar och en bred samverkan mellan flera interna och externa aktörer.

Tidigare har det funnits en tilltro till flyttkedjor på bostadsmarknaden, men med en kraftig befolkningstillväxt och en bostadsmarknad som inte är i balans i Malmö går det inte att få till stånd flyttkedjor som motsvarar behovet för att frigöra till exempel större lägenheter för barnfamiljer. Det finns inlåsningseffekter som går utanför kommunens möjligheter att förändra och lösa i planeringen, som till exempel har med beskattningsregler och finansieringssystem att göra. Till exempel kan transaktionskostnader vid en bostadsförsäljning skapa inlåsningseffekter med minskad rörlighet som följd. Svensk forskning visar att kapitalvinstbeskattningen  främst låser in de hushåll som vill köpa ett billigare boende, vilket kan medföra att bland annat äldre bor kvar längre i sina stora bostäder.

*** Samordning

I budget 2016 beslutade Malmö kommunfullmäktige att uppdra åt kommunstyrelsen att utreda möjligheten att samla ansvaret för hemlösheten. Detta rapporteras under våren 2016. Ytterligare arbete pågår kring kärnprocesser för arbete med hemlösa. Dessa ska vara klara under 2016 och kommer underlätta uppföljningen av såväl de insatser som riktas direkt till hemlösa som kostnaderna för dem. ***

*** Bostadsförsörjning

I Malmö stads Handlingsplan för bostadsförsörjning finns tre prioriterade områden:

Ökat bostadsbyggande
Under 2014 inrättades en Bolots som arbetar i bostadsbyggnadsprocessen, inåt mot stadens förvaltningar och utåt mot byggherrar. En viktig del i arbetet är att ta tillvara idéer som kan generera fler bostäder. Även arbetet med Sverigeförhandlingen, regeringens initiativ för ökat bostadsbyggande i kollektivtrafiknära lägen är en viktig faktor för ökat bostadsbyggande framöver.

Fler bostäder för hushåll med låg inkomst
Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö har genererat uppdrag som syftar till att utreda möjligheterna att öka utbudet av bostäder som alla barnfamiljer kan efterfråga. Ett annat uppdrag är att utreda möjligheten för uppdragsbaserat bostadsbyggande.

Minska hemlösheten
Arbetet för att minska hemlöshet pågår genom förebyggande insatser som budget och hyresrådgivning, och genom kortsiktiga insatser som dygnsboenden och härbärgen. Staden har även 1 200 bostäder som hyrs ut i andra hand med tillsyn och/eller stöd till hemlösa. Att bostadsbyggandet kommer ikapp befolkningsökningen är den viktigaste faktorn.***

Utvecklingen framåt – vad kommer att påverka den och vilka konsekvenser får det?

I texten nedan beskrivs ett antal faktorer som sannolikt kommer påverka utvecklingen av den strukturella hemlösheten. Ytterligare faktorer som inte behandlas i denna rapport, är till exempel marknadens drivkrafter, konjunkturens betydelse och diskriminering på bostadsmarknaden.

Påverkansfaktor: Bostad och befolkning

Nivån på bostadsbyggandet
Malmös befolkningstillväxt förväntas utifrån den reviderade prognosen öka med i genomsnitt 8250 personer per år fram till 2019 – i snitt 3100 personer fler per år än vad som prognostiserats i den ursprungliga befolkningsprognosen. I vilken grad befolkningstillväxten kommer att påverka den strukturella hemlösheten är avhängigt bland annat takten i bostadsbyggandet, vilken typ av bostäder som planeras och i vilka områden dessa byggs.

Under de senaste tio åren har det påbörjats i snitt 1 400 bostäder per år. Förväntat antal färdigställda bostäder fram till 2020 är 7000-8000 och en stor del av utbyggnaden förväntas ske i stadsområde Norr och Väster. Det skapas varje år förutsättningar för att bygga drygt 2000 bostäder i nya detaljplaner, och enbart under 2015 har över 3000 bostäder beviljats bygglov. Håller konjunkturen i sig och det även framöver blir fördelaktigt att bygga bostäder så finns det stora möjligheter för marknaden att byggstarta fler bostäder. Förseningar, uteblivet bostadsbyggande eller lägenheter som inte blir bebodda inom utsatt tid påverkar dock prognosresultatet. Det finns i dagsläget över 8000 bostäder i byggklara detaljplaner, på både kommunal och privat mark. På den kommunala marken är större andelen av dessa bostäder markanvisade.

Bostäder till grupper med lägre köpkraft
Av befolkningsprognosen för 2015-2025 framgår att unga människor i allt större utsträckning kommer att bo i städerna, och många kommer sannolikt att få sitt första barn när de fortfarande bor i städerna. Hemlöshetsstatistiken visar samtidigt att det framförallt är gruppen 25-39 år som är strukturellt hemlösa, och att barnfamiljer utgör en hög andel.

Sverige och i synnerhet Malmö är också i en extraordinär situation med anledning av det stora antalet asylsökande och kommunmottagna som förväntas komma under åren framöver. Under 2015 sökte drygt 160 000 personer asyl i Sverige varav cirka 35 000 var ensamkommande barn. Migrationsverkets beräkningar för 2016 ligger på 70 000-140 000 asylsökande varav 12 000-27 000 barn. Bostadsbehovet för nyanlända ligger på historiskt höga nivåer.
Enligt Malmö stads reviderade befolkningsprognos kommer det förutom tillskottet av antal kommunmottagna på cirka 1900 per år också att bo ett stort antal asylsökande i Malmö – enligt prognosen knappt 11000 under åren 2016-2019. Av dessa är 45 procent i åldersgruppen 0-19 år. Knappt 4000 nyanlända finns i eget boende (EBO) i Malmö och denna grupp kommer sannolikt att öka. Malmö har blivit tilldelat 900 anvisningsplatser för ensamkommande barn för 2016. Det blir ett tillskott på cirka 700 barn om man dragit bort dagens nivå på 200 anvisade barn. Hälften av dessa är i grundskoleålder och andra hälften i gymnasieålder.
Unga och nyanlända är utifrån ovanstående underlag grupper som i befolkningsprognosen förväntas vara fortsatt stora eller öka. Det är samma grupper som idag har svårigheter att ta sig in på den reguljära bostadsmarknaden. Redan idag är en hög andel av de strukturellt hemlösa utrikesfödda.  Trycket och efterfrågan på relevanta boenden för dessa grupper kommer därför sannolikt att öka.

Ett högt bostadsbyggande i Malmö är möjligt utifrån planlagd mark, men utmaningen ligger utifrån ovanstående resonemang i att det ska finnas bostäder för de grupper som inte kan efterfråga en ny bostad. Att det som byggs idag inte genererar flyttkedjor som motsvarar behovet innebär att det inte kommer att frigöras billigare boenden från befintligt bestånd till den mindre köpstarka gruppen i den utsträckning som behövs. När det gäller nybyggnation sker den största andelen i attraktiva områden med höga kostnader för ett boende som grupper med lägre köpkraft inte kan efterfråga. Bostadsbyggande utifrån marknadsmässiga principer fungerar på detta sätt, och huruvida flera aktörer tillsammans kommer att hantera komplexiteten i denna fråga kommer att få betydelse för utvecklingen. En del av detta handlar om i vilken grad byggherrar kan attraheras av att bygga i områden som traditionellt inte är attraktiva. Ett exempel på detta är det avtal som slutits mellan företaget Trianon och Malmö stad.   Det handlar också om att byggbolag sätter igång nyproduktion på sina byggrätter. Idag släpper en del bolag endast lite nyproduktion åt gången vilket gör att priserna kan hållas uppe på det som blir tillgängligt.

Mod och förutsättningar för att tänka nytt och mångsidigt i bostadsfrågan
Befolkningstillväxten och bostadsbyggandet går inte hand i hand och en faktor som kan komma att påverka utvecklingen av antalet strukturellt hemlösa är i vilken grad förutsättningar ges för att satsa på nya former av boenden som fler kan efterfråga och för att tänka brett och kring flera parallella lösningar både avseende nybyggnation och befintligt bestånd. Detta kräver inte endast handlingskraft från staden utan att det på nationell nivå finns mod att ge de förutsättningar som krävs genom till exempel lagstiftning.

I Boverkets rapport om nyanländas boendesituation  föreslås till exempel temporära bostäder så som moduler, för att öka tillgången på bostäder för inflyttning, framför allt mot bakgrund av behovet av en bättre integration för nyanlända. Denna typ av bostäder diskuteras idag inom flera olika sektorer och det finns flera viktiga antaganden att beakta för att bedöma var i landet den här typen av bostäder är aktuella. Det ska till exempel vara orter som är attraktiva platser att flytta till, med god infrastruktur och med goda förutsättningar för tillväxt, utveckling och välfärd.   Det finns dock fortfarande de som inte har råd att efterfråga en nyproducerad bostad, bland annat många hemlösa. Den här typen av bostäder behöver också ses i ljuset av att det är snabba lösningar på kort sikt (som dock kan få positiva långsiktiga konsekvenser för individen) och långsiktigt behövs fortsatt arbete kring hur vi kan bidra till att långsiktigt hållbara bostäder kan komma till stånd.

Social Housing är ett koncept som används i de flesta länderna i Europa men inte i Sverige och Malmö. Diskussioner om detta har i dagens situation dock kommit upp på agendan igen i flera sammanhang och hur detta tas vidare kan få betydelse för hur utvecklingen av bostadsmarknaden kommer att se ut framåt. Boverket föreslår i sin senaste rapport att staten bör satsa på hushåll och grupper med lägst inkomster. Idag handlar det i hög grad inte om människor som har sociala problem utan om att de har för låg inkomst för att kunna efterfråga en (nyproducerad) bostad och Affordable Housing är ett uttryck som bättre beskriver denna problematik.

Under 2015 har 100 lägenheter från MKB fördelats till hemlösa barnfamiljer som tidigare bodde i dyra boendelösningar. Huruvida det är möjligt att hitta ytterligare lösningar inom det befintliga beståndet är en faktor som kommer att påverka förutsättningarna för att fler strukturellt hemlösa ska kunna få en bostad. Hyrorna för lägenheter i det något äldre befintliga beståndet är rimliga och ger därmed goda förutsättningar för familjer att också kunna bo kvar i framtiden.  Ingen effektutvärdering är knuten till insatsen av de 100 lägenheterna och det är därmed inte möjligt att avgöra i vilken grad denna satsning kan betraktas som en social investering. En uppföljning har däremot gjorts och förutom den ekonomiska aspekten av att kontrakt övertas av hyresgästen så tillgodoser satsningen bland annat också det som Inspektionen för Vård och Omsorg (IVO) efter sin granskning av Malmös arbete med hemlösa barnfamiljer, menar är en skälig levnadsnivå i boendet för barn.  En fast bostad är viktigt för att kunna börja studera eller arbeta, och en förväntad effekt av satsningen är därmed att en del av familjerna blir självförsörjande vilket bär med sig positiva effekter för barnen och samhället i stort. Det finns idag ett behov i Malmö av stora lägenheter till ett antal stora familjer som bor i dyra boendelösningar.

När det gäller sociala lägenheter förutsätts en bra samverkan mellan fastighetsägare och socialtjänst och det är en förtroendefråga mellan olika parter. Det finns en rollkonflikt för socialtjänstens personal då de både har ansvar för tillsyn av lägenheter och ansvar för individuella stödinsatser. Det kan leda till både sämre tillsyn och sämre individuellt boendestöd. En försämrad tillsyn kan leda till att fastighetsägares förtroende minskar och att de i mindre utsträckning vill lämna lägenheter till kommunen.

Ytterligare delar som kan komma att påverka utvecklingen framåt är hur olika krav på bostadsmarknaden kommer att hanteras. Det gäller till exempel upplåtelseform och hyresregleringar för att möta grupper med lägre köpkraft. Det är juridiskt möjligt att ställa krav i detaljplaneprocessen kring till exempel upplåtelseform men idag görs det i första hand kring frågor som har med volym att göra. Krav kring upplåtelseform upplevs av flera byggherrar i Malmö vara begränsande och risken är att sådana krav bidrar till att det inte byggs. Det förs också diskussioner om huruvida det är möjligt att redan i markanvisningsavtalet reglera hyran med ett hyrestak för hyresgästen. Göteborgs stad arbetar med att genom så kallade presumtionshyror  styra hyresnivån. Detta sker dock fortfarande som försök och fastighetsägarna i Göteborg har inte varit positivt inställda. Det finns fördelar och nackdelar med sådana hyror och det måste göras andra juridiska skrivningar om det ska ge fördelar för hyresgästen. Så som det ser ut nu kan fastighetskontoret i Malmö stad via markavtal reglera hyran men endast inledningsvis. Förhandlingarna tas sedan över av bostadsmarknadens parter (i Malmö är det Malmömodellen  som är grund för bedömningar och hyressättning), vilket innebär att hyrorna kan höjas i efterhand. Hur dialogen kan utvecklas framåt mellan olika aktörer så som kommun, byggherrar och fastighetsägare när det gäller olika krav och regleringar och hur tillit och förtroende kan stärkas mellan till exempel kommun och fastighetsägare kan komma att bli betydelsefullt för att alla grupper i samhället ska kunna efterfråga en bostad.
Kommun och region – bostadsförsörjning
Malmö är en del i ett större regionalt sammanhang och det kan finnas anledning att resonera kring om och i så fall hur regionaliseringen kan få betydelse för bostadsförsörjningen i kommunen. Bostadsplaneringskommittéen menar i ett betänkande – En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning – att en ökad rörlighet över lokala administrativa gränser också förutsätter större insatser på regional nivå i bostadsplaneringsfrågor. Ur ett hållbarhetsperspektiv kan det finnas positiva aspekter av mer samordning mellan nivåerna. Till exempel samordning av bostads- och infrastrukturutbyggnad så att bostäder och arbetsplatser hamnar i goda kollektivtrafiklägen, samutnyttjande av viktiga funktioner som inte måste finnas i varje kommun och planering för lokalisering av anläggningar så att marken utnyttjas på bästa sätt. Konkreta satsningar som till exempel de som sker inom ramen för Sverigeförhandlingen kan också leda till att fler bostäder kommer till stånd. Boplats Syd  är också en viktig regional aktör eftersom de förmedlar bostäder i flera delar av Skåne, och nya fastighetsägare som inte endast är etablerade i Malmö tillkommer efterhand.

Samtidigt som bostadsbyggande sker genom många aktörer i samverkan så är bostadsförsörjning ett kommunalt ansvar. Malmö stad arbetar kontinuerligt med att föra dialog med byggherrar och andra aktörer på marknaden. Detta är viktigt för att skapa ett gott samarbetsklimat och en förståelse för de kommunala prioriteringarna. Det är också kommunen som har de konkreta verktygen för planering. En mer utvecklad samordning lokalt och regionalt skulle därför i sig sannolikt inte bidra till ett ökat bostadsbyggande. Bostadsbyggandet sker dessutom idag helt på marknadens villkor och åtgärder för att öka bostadsbyggandet inom planeringslagstiftningen får sannolikt inte den effekt som till exempel förändrade beskattningsregler och finansieringssystem skulle få.

Påverkansfaktor: Individens ekonomiska situation

Utöver de förutsättningar som ges utifrån en kraftig befolkningstillväxt och ett lågt bostadsbyggande finns det ytterligare faktorer som har betydelse för utvecklingen av strukturell hemlöshet. Det handlar bland annat om vilka krav som ställs på individen på bostadsmarknaden och vilka förutsättningar som arbetsmarknaden ger.

Krav på individens försörjningsförmåga och förutsättningar för integration
Det ställs idag höga krav på individen för att kunna ta plats på den reguljära bostadsmarknaden. Det handlar bland annat om vad som godkänns som inkomstkälla och vilka inkomstkrav som ställs för att kunna efterfråga en bostad. Boplats Syd verkar aktivt för att fler fastighetsägare som är anslutna till förmedlingen ska godkänna ekonomiskt bistånd som inkomstkälla. Detta är en faktor som tillsammans med andra kan få betydelse för hur många av de strukturellt hemlösa som kan kvalificera sig för och efterfråga ett boende. I Malmö är det idag endast MKB som godkänner ekonomiskt bistånd som inkomstkälla. Fler städer och bolag tenderar idag att sänka inkomstkraven. Inom Sveriges allmännyttiga bostadsbolag (SABO) har utvecklingen gått framåt, men det är fortfarande 37-38 procent av de allmännyttiga bostadsbolagen som inte godkänner ekonomiskt bistånd som inkomstkälla.

I Malmö kommer antalet kommunmottagna och asylsökande vara högt under kommande år. I en situation där det i Malmö endast är MKB som godkänner ekonomiskt bistånd som inkomst kommer det att ställa stora krav på effektiva och flexibla system för integration för att personer ska komma i sysselsättning snabbt och därmed kunna efterfråga en bostad. I en motsatt situation kan andelen strukturellt hemlösa komma att öka kraftigt.

På en mer övergripande nivå finns ytterligare potentiella faktorer som kan påverka individens förutsättningar på bostadsmarknaden. Detta avser till exempel Regeringens proposition om krav på amortering av nya bolån  vars förslag föreslås börja gälla från den 1 maj 2016. Antalet hushåll som påverkas och i vilken utsträckning beror på hur amorteringskravet kommer att utformas. För en del hushåll kan amorteringskravet utgöra ett hinder för att komma in på bostadsmarknaden.

Bedömning av utvecklingen framåt och konsekvenser

Sett till utvecklingen bakåt i tiden och den utveckling vi idag ser på bostadsmarknaden, arbetsmarknaden och med en fortsatt kraftig befolkningstillväxt, kan den strukturella hemlösheten förväntas fortsätta öka.

I Socialstyrelsens rapport Hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden 2011 framgår att Malmö har den högsta andelen hemlösa med ekonomiskt bistånd och den högsta andelen utrikesfödda i hemlöshet vid en jämförelse med övriga storstäder. Bristande förankring på såväl bostadsmarknad som på arbetsmarknad bidrar till en dålig ekonomisk situation, och också till att förutsättningarna för att bygga upp en social gemenskap med andra försämras.

Om barn under en längre tid lever under osäkra förhållanden kan det få en negativ påverkan på vardagsliv, skolgång, nätverk och trygghet. Flera lever dessutom i familjer med ekonomiskt bistånd eller låg inkomst och hemlösheten bidrar med stor sannolikhet till att tiden innan föräldrarna blir självförsörjande förlängs.

Forskning visar tydligt att barn i familjer med försörjningsstöd har en ökad risk för framtida social och psykisk ohälsa. I rapporten ”Hemlösa barn och ojämlikhet i hälsa – en redogörelse för forskningsläget” beskrivs forskningsläget kring hemlöshet och dess effekter på barn: ”Enligt internationell forskning har hemlösa barn klart ökade hälsorisker och dessutom sämre tillgång till hälso- och sjukvård. Det är svårt att skapa en vardagsstruktur då återkommande flyttningar är vanliga. Risken för svårigheter med den kognitiva utvecklingen är ökad. Hem-löshetens varaktighet, barnets ålder och sociala nätverk spelar roll för effekterna.” 

Utöver de konsekvenser som hemlöshet medför för individen och samhället i stort finns det en ekonomisk aspekt för kommunen. Kostnaderna för hemlöshet i Malmö uppgick under 2015 till 260 miljoner kronor och kostnaderna har ökat med 24 procent sedan 2014. Detta trots de 100 lägenheter som fördelades till hemlösa under 2015 och som bidragit till minskade kostnader för tillfälliga dyra boenden. En djupare analys krävs för att bedöma hur stor del av kostnadsökningen som beror på befolkningsökningen.

Prioritering och inriktning – vilka är de stora utmaningarna?

Det statistiska underlaget visar en negativ trend sedan 2009 gällande strukturell hemlöshet, och analysen tyder på att flera av påverkansfaktorerna kommer att bidra till stora utmaningar även framåt. En del av faktorerna har Malmö stad möjlighet att påverka, andra i mindre utsträckning. I en situation där befolkningstillväxten förväntas bli extra hög under de kommande åren och omfattar särskilda utmaningar i och med det stora antalet kommunmottagna och asylsökande – behöver arbetet för att vända den negativa utvecklingen av strukturell hemlöshet intensifieras. Utifrån statistiskt underlag och analys föreslås nedan några inriktningar för arbetet framåt.

Övergripande inriktning – Identifiera kort- och långsiktiga processer

Det stora antalet strukturellt hemlösa i Malmö förutsätter insatser riktade till denna grupp.  Socialtjänsten har i uppdrag att arbeta med följderna av bostadsbrist men inte orsakerna till denna. I arbetet framåt bör det därför finnas två parallella spår, ett kortsiktigt och ett långsiktigt.

I ett kortsiktigt perspektiv handlar det bland annat om att få fler fastighetsägare att godta försörjningsstöd som inkomst, att det ges förutsättningar för en ökad rörlighet på bostadsmarknaden så att bostadsbeståndet kan användas på ett effektivt sätt och att få till stånd initiativ som kan bidra till olika temporära bostäder.

Om det i ett kortsiktigt perspektiv handlar om att få till stånd fler bostäder, så handlar det i ett långsiktigt perspektiv om att bibehålla en hög nivå i bostadsbyggandet, samtidigt som planeringen är långsiktig och sträcker sig över mandatperioder med fokus på hållbara lösningar.

Kortsiktiga processer

Inriktning: Ökad rörlighet på bostadsmarknaden
En fungerande bostadsförsörjning bygger på att det befintliga beståndet utnyttjas väl och det förutsätter insatser inom andra områden än fysisk planering. Flera av dessa insatser behöver ske på nationellt plan men kommunen har en viktig roll i att följa utvecklingen och i den mån det är möjligt påverka dessa processer. Det handlar om beskattningsregler och finansieringssystem som idag bidrar till inlåsningseffekter på bostadsmarknaden. En förändring av dessa är helt avgörande för att få till stånd en ökad rörlighet som bland annat bidrar till att större bostäder frigörs till barnfamiljer. Detta förutsätter förändring i lagar och regler på nationell nivå. Det förutsätter också en samverkan mellan flera olika departement, eftersom det rör såväl bostadsbyggande som finansiella system.

Internationell forskning visar att även små förändringar av transaktionskostnaderna för att byta boende kan få stora effekter på rörligheten. I princip är det de höga transaktionskostnaderna vid ägande som minskar rörligheten och därmed försämrar matchningsprocessen på bostadsmarknaden. När det gäller transaktionskostnader på hyresmarknaden är kötiderna långa, informationen kring lediga hyresrätter har i flera rapporter visats vara bristfällig och det förekommer många svarta affärer på den svenska hyresmarknaden. För att hyresrätten ska bidra till ökad flexibilitet krävs därför att den blir mer tillgänglig och att den svarta marknaden och olovlig andrahandsuthyrning minskar.

Ett viktigt tillägg är också att det redan befintliga beståndet värnas – framförallt lägenheter i miljonprogrammet. Det vill säga att bevara lägenheter i ”normal standard” även efter sedvanligt underhåll, och som inte berättigar till höjda hyror.

Inriktning: Tillåta innovativa lösningar och många lösningar
För att vända utvecklingen av antalet strukturellt hemlösa behöver arbetet framåt omfatta flera olika lösningar. Det finns inte utrymme att i ett inledande skede vara kritisk till innovativa förslag utan det behöver ges förutsättningar för att testa alternativ gällande till exempel bostäder. Det krävs inte bara handlingskraft i Malmö utan framförallt mod på nationell nivå att fatta beslut om och genomföra nödvändiga lagändringar.

Snabba beslut på såväl nationell som lokal nivå kommer att bli nödvändiga för att hantera situationen främst utifrån flyktingströmmarna och den påtagliga bostadsbristen. Olika avvägningar kommer att krävas. Ur ett miljöperspektiv kan till exempel modulbostäder anses negativt eftersom sådana lösningar förväntas ha kortare livslängd och kraven på miljöklassning inte är lika hårda. Samtidigt måste bostadslösningar hittas snabbt för att skapa bättre förutsättningar för både barn och vuxna att bli en del av samhället, att lyckas i skolan, att skapa sociala relationer och att komma in på arbetsmarknaden. Detta skapar på lång sikt också ett stort värde för samhället.

Det ska finnas en balans mellan de olika hållbarhetsdimensionerna, men avvägningar kommer att bli nödvändiga i en situation då utvecklingen är påtagligt negativ för redan utsatta grupper i samhället och ökade socioekonomiska skillnader förstärks. Det är en viktig fråga hur staden som helhet ska förhålla sig till dessa avvägningar. I arbetet med olika temporära lösningar bör dock förvärvad kunskap användas. Lärdomarna från miljonprogramsområdena bör till exempel användas i diskussionen om placering av olika temporära bostäder så att dessa placeras på ett sätt som inte bidrar till segregerade områden, och på ett sätt som bidrar till rörelse i staden och att behålla staden attraktiv.

Fortsättningsvis behöver också förutsättningar ges för andra lösningar både gällande nybyggnation och gällande det befintliga beståndet. Det avser till exempel att utveckla formerna för att attrahera byggherrar att bygga i områden som traditionellt inte är attraktiva, att fortsätta utveckla dialogen med byggherrar kring kravställningar i avtal och att koncept som Affordable Housing diskuteras utifrån den situation som råder nu.  Det är också viktigt att fortsätta effektivisera processer kring till exempel byggstarter. Fler lösningar inom det befintliga beståndet, så som de 100 lägenheterna , behöver utvecklas tillsammans mellan olika aktörer. Detta kräver att robusta strukturer för bemanning och tillsyn utformas och etablering av goda relationer som bygger på förtroende.

Inom bostadsförsörjningen pågår också diskussioner om vilken roll externa finansieringslösningar kan ha för att bidra till att mindre köpstarka grupper ska komma in på bostadsmarknaden. Det handlar om nya sätt att framöver finansiera till exempelvis stora upprustningar av socioekonomiskt utsatta områden.

Inriktning – identifiera och hantera bostadsmarknadens krav på individen
I en situation där allt fler står utanför bostadsmarknaden på grund av strukturella skäl, kan det finnas anledning att se över vilka krav som ställs på individen. I en del kommuner dras till exempel markanvisningar in om bostadsbolagen inte godkänner försörjningsstöd som inkomst. I en situation där Malmö står inför en betydande bostadsbrist är en fortsatt god relation viktig mellan olika aktörer, så som Malmö stad och byggherrar, för att bostadsbyggandet inte ska påverkas negativt.

Diskussionen om ekonomiskt bistånd som inkomst behöver fortsätta mellan berörda parter eftersom det är en betydelsefull åtgärd för att bidra till att minska den strukturella hemlösheten. En fast bostad ger bättre förutsättningar för att bli självförsörjande, att barnen får en trygg hemmiljö och att förutsättningar ges för att skapa sociala nätverk och relationer.

För att inte de med låg inkomst ska missgynnas i förhållande till dem med ekonomiskt bistånd kan kraven vad avser inkomstnivå behöva sänkas för att de som uppbär ekonomiskt bistånd och de med låg inkomst – ska närma sig varandra. MKB – som tidigare har haft ett inkomstkrav på två gånger hyran, har sänkt detta till en och en halv gånger hyran, och för diskussioner om huruvida detta bör sänkas ytterligare.

Inriktning – identifiera flöden – integration, flexibilitet och samverkan mellan olika strukturer
Den enskilt viktigaste anledningen till en ökande strukturell hemlöshet är brister på bostadsmarknaden och det är i huvudsak där som insatser bör göras. Men för att individen ska kunna efterfråga en bostad på den reguljära bostadsmarknaden förutsätts ekonomiska resurser. Det finns därför ett behov av att flöden inom och mellan flera olika strukturer i samhället, så som arbetsmarknad och försörjningssystem, effektiviseras, blir mer flexibla och samverkar med varandra.

Det finns ett behov av en ökad effektivisering, flexibilitet och samverkan oavsett demografisk utveckling, men mot bakgrund av ökningen av kommunmottagna flyktingar i Malmö kommer detta bli än mer viktigt. Språkundervisning, tillgång till barnomsorg och skola, valideringsprocesser för utländsk examen är bara några delar som behöver effektiviseras för att stödja nyanlända att bli självförsörjande. Det behöver komma till stånd en fungerande integrationsprocess där alla glapp identifieras.

SABO bedriver ett utvecklingsarbete i syfte att öka samarbetet mellan olika aktörer och myndigheter för att underlätta mottagandet och integrationen. Det finns förslag på flera olika spår som behöver utvecklas och som samtliga lyfter vikten av att flera aktörer i samhället samverkar. Det avser bland annat ”byggspåret” för ökad nyproduktion, ”folkhögskolespåret” och ”valideringsspåret”. Byggspårets syfte är ökad nyproduktion, i folkhögskolespåret är målet att ensamkommande ungdomars väg mot vidare studier eller arbete ska förkortas genom att kombinera studier och boendelösningar på landets folkhögskolor.

”Valideringsspåret” är avgörande för att säkerställa att de individer som har en utbildning med sig får denna validerad snabbt och därmed ges förutsättningar för att komma i arbete. Idag tar det ungefär sju år från det att en nyanländ får uppehållstillstånd till dess att denna har ett arbete. Om det kommer att ta sju år för de nyanlända som kommit och kommer under de närmsta åren, kommer det bli en påtagligt negativ påverkan på utvecklingen av ekonomiskt bistånd, och därmed också fler som får svårigheter att ta sig in på bostadsmarknaden. En nationell delegation har tillsatts och ska senast 2019 föreslå en strategi för validering. Syftet är att verka för ett bättre fungerande och mer effektivt system för validering på nationell och regional nivå. Diskussioner om validering av utländsk examen brukar diskuteras främst för kvalificerade yrken. I Malmö har de mindre kvalificerade jobben ökat under senare tid, och huruvida också mindre kvalificerade utbildningar/arbetserfarenhet kan komma att valideras kan komma att få betydelse för förutsättningarna att fler ska komma i arbete.

Långsiktigt perspektiv

Inriktning: Fortsatt fokus hållbarhet och intensifiera arbetet med uppföljning och utvärdering
I ett långsiktigt perspektiv bör fokus ligga på att bibehålla en hög nivå på bostadsbyggandet samtidigt som de bostäder och miljöer som planeras och byggs i större utsträckning är hållbara ur ett socialt, miljömässigt och ekonomiskt perspektiv.

Det kommer att bli allt viktigare att kunna bedöma olika insatsers nyttor för såväl individen som för samhället. Hur väl sådana utvärderingar genomförs har betydelse för i vilken utsträckning sociala, ekonomiska och miljömässiga nyttor verkligen beaktas i bostadsbyggandet.

En utgångspunkt för att kunna göra sådana bedömningar är att det finns tydliga strukturer för uppföljning och utvärdering. Detta avser inte endast bostadsbyggandet. För att skapa långsiktigt hållbara bostadsförhållanden för Malmöborna är utvärdering och uppföljning också helt avgörande för att kunna göra bedömningar av till exempel olika sociala investeringar som bostadsföretag eller andra aktörer arbetar med. Detta är viktigt, inte minst för att kunna hävda den långsiktiga samhälleliga vinsten och eventuella vinsten eller minskade kostnader för ett företag av att bedriva sociala insatser. En slutsats i forskningsprojektet ”nyttan med allmännyttan”  är att /…/om ekonomiska utvärderingar av sociala insatser saknas i det urbana utvecklingsarbetet, så är risken stor att de inte får någon central plats när andra stora samhälleliga insatser diskuteras /…/.

*** Fler bostäder

Regeringen avser att under 2016 intensifiera arbetet för att få till stånd fler bostäder. De tre inriktningar som framhålls är:
• Förenkla regelverken
• Öka byggkapaciteten
• Finansiering och ökad rörlighet ***